黨的二十大提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。去年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期階段，城市建設(shè)發(fā)展從以外延擴(kuò)張為主逐步轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵提升為主、從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新和增量調(diào)整并重的新階段。開展城市更新行動(dòng)，是解決各類城市病、改善群眾生活、提升城市品質(zhì)的重大舉措，也是堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略、加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、融入新發(fā)展格局的重要“引擎”。
今年，政府工作報(bào)告中再次提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，要求促進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各展其長(zhǎng)，鼓勵(lì)和吸引更多民間資本參與國(guó)家重大工程和補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)，激發(fā)民間投資活力。如何有序推進(jìn)城市更新、建立以人為核心的城市品質(zhì)生活？會(huì)場(chǎng)內(nèi)外，代表委員就此問題展開熱議。
王玉志：有序推進(jìn)城市更新行動(dòng)
全國(guó)人大代表、山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)、九三學(xué)社中央委員王玉志表示：目前各地在推進(jìn)城市更新中存在一些難點(diǎn)，包括：政策體系不健全，各地理解不統(tǒng)一；職能條塊分割，工作合力難形成；產(chǎn)權(quán)主體多元，項(xiàng)目實(shí)施難運(yùn)作；收益預(yù)期掣肘，項(xiàng)目建設(shè)難融資等，需要進(jìn)一步研究推動(dòng)解決。
為此，王玉志建議：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善工作體系。建議國(guó)家層面研究出臺(tái)城市更新的指導(dǎo)意見，細(xì)化城市更新的范圍內(nèi)涵、目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)和保障措施等，嚴(yán)格城市更新底線要求，細(xì)化部門職責(zé)，做出整體性、框架性安排。將城市更新專項(xiàng)規(guī)劃納入國(guó)土空間法定專項(xiàng)規(guī)劃體系，做好城市更新片區(qū)（單元）、國(guó)土空間管控單元、控制性詳細(xì)規(guī)劃單元之間的有效銜接。制定城市更新標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和設(shè)計(jì)規(guī)章，強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)，逐步形成工作體系。同時(shí)，給予地方一定自主權(quán)，鼓勵(lì)支持地方根據(jù)各自實(shí)際，制定出臺(tái)具有地方特色的城市更新法規(guī)、政策，因城施策、分類推進(jìn)，防止亂鋪攤子、千篇一律。
創(chuàng)新機(jī)制模式，破解難題困局。用好城市體檢成果。完善城市體檢制度，逐步形成分層級(jí)、多目標(biāo)、有特色的體制指標(biāo)體系，順暢體檢和更新之間關(guān)系，挖掘城市短板、問題的深層次原因，科學(xué)提出“藥方”對(duì)策。加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)管理。通過立法等形式，將城市設(shè)計(jì)成果轉(zhuǎn)譯為地方公共管理語境下可操作的具體規(guī)程，提高城市設(shè)計(jì)法定地位，打通規(guī)劃建設(shè)和管控應(yīng)用等上下游環(huán)節(jié)。培育更新實(shí)施主體。根據(jù)更新對(duì)象不同，靈活采用產(chǎn)權(quán)人自主更新、“政府+企業(yè)”“平臺(tái)公司+”“社會(huì)資本出資+政府采購(gòu)”等多種實(shí)施模式。加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理。完善物業(yè)權(quán)利人、利害關(guān)系人參與城市更新規(guī)劃編制、方案制定等方面的制度，按規(guī)定執(zhí)行重大行政決策程序，主動(dòng)接受監(jiān)督。
加強(qiáng)要素保障，推動(dòng)項(xiàng)目落地。資金籌集方面，設(shè)立國(guó)家、省、市等城市更新專項(xiàng)資金，以防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為前提，通過財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等，加大對(duì)具有重大社會(huì)效益的城市更新項(xiàng)目補(bǔ)助。用地政策方面，完善土地供應(yīng)方式，對(duì)特定類型城市更新項(xiàng)目土地允許采取劃撥方式、協(xié)議出讓等模式。探索建立項(xiàng)目用地前端一級(jí)開發(fā)、中端土地二級(jí)開發(fā)、后端產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及運(yùn)營(yíng)管理的聯(lián)動(dòng)投資運(yùn)作模式。在符合區(qū)域發(fā)展導(dǎo)向和相關(guān)規(guī)劃要求前提下，允許用地性質(zhì)的兼容和轉(zhuǎn)換。加強(qiáng)與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策銜接，創(chuàng)新零星土地利用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、使用年限等方面政策，實(shí)行正、負(fù)面清單管理。
周嵐：推動(dòng)市場(chǎng)力量深度參與城市更新行動(dòng)
九三學(xué)社中央常委，江蘇省政協(xié)副主席、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)周嵐認(rèn)為，從當(dāng)前各地實(shí)踐情況看，城市更新項(xiàng)目大多數(shù)還是以政府推動(dòng)為主，市場(chǎng)力量參與不足，影響著城市更新行動(dòng)實(shí)施的可持續(xù)性。
堵點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面：一是市場(chǎng)力量介入城市更新項(xiàng)目實(shí)施的難度較大。相較凈地出讓的房地產(chǎn)開發(fā)，城市更新項(xiàng)目往往實(shí)施周期長(zhǎng)、盈利低，即期資金平衡難；同時(shí)城市更新項(xiàng)目要協(xié)調(diào)居民多樣訴求，對(duì)于大量與群眾的溝通工作， 市場(chǎng)主體難以獨(dú)立完成。二是地方政府推動(dòng)城市更新工作受到制度約束。當(dāng)前我國(guó)的土地、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度主要針對(duì)凈地出讓模式而設(shè)計(jì)；建筑的消防、日照、節(jié)能、抗震標(biāo)準(zhǔn)也是針對(duì)新建建筑而確定；而地區(qū)規(guī)劃主要是按照國(guó)土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求自上而下劃定，對(duì)于地區(qū)內(nèi)居民的復(fù)雜訴求、既有建筑的功能轉(zhuǎn)換和改擴(kuò)建等更新需求考慮不夠充分，現(xiàn)行的制度規(guī)則不能適應(yīng)建筑類型眾多、產(chǎn)權(quán)構(gòu)成復(fù)雜、群眾需求多元的城市更新實(shí)踐要求。
對(duì)此，周嵐建議授權(quán)地方政府探索推動(dòng)市場(chǎng)力量深度參與城市更新行動(dòng)的可實(shí)施路徑。
一是授權(quán)地方政府率先開展綜合試點(diǎn)。城市更新行動(dòng)內(nèi)容涉及面廣，需要自然資源和規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、消防、財(cái)政、稅務(wù)等多部門聯(lián)動(dòng)。在國(guó)家城市更新立法和其它上位政策出臺(tái)前，建議由國(guó)務(wù)院授權(quán)地方政府綜合試點(diǎn)，各地結(jié)合實(shí)際形成綜合試點(diǎn)方案報(bào)批后實(shí)施。通過綜合試點(diǎn)授權(quán)，支持地方政府制定適用于城市更新復(fù)雜情況下有利于激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)參與的土地、產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、建筑、消防、審批、資金等的破題路徑，為國(guó)家立法提供先行先試的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐基礎(chǔ)。
二是探索政府自上而下引導(dǎo)和市場(chǎng)自下而上參與的可操作路徑。具體操作中，地方政府需要詳細(xì)調(diào)查更新地區(qū)的群眾總體需求，按照自上而下規(guī)劃確定的地區(qū)公共設(shè)施配套、基礎(chǔ)設(shè)施改善、園林綠地公共空間等要求，形成地區(qū)的城市更新實(shí)施綱要，明確城市更新的目標(biāo)任務(wù)和剛性要求；之后委托平臺(tái)公司聯(lián)合街道、社區(qū)等形成更新推動(dòng)主體，與地區(qū)居民、產(chǎn)權(quán)人和愿意參與的市場(chǎng)主體詳細(xì)洽談溝通，形成務(wù)實(shí)可行的更新實(shí)施方案和詳細(xì)設(shè)計(jì)，通過更精準(zhǔn)的功能定位、更合理的空間利用、更巧妙的創(chuàng)意設(shè)計(jì)為地區(qū)增值賦能。對(duì)于自下而上形成的更新實(shí)施方案，在征得地區(qū)居民和相關(guān)權(quán)利人同意后，可采用地方人大批準(zhǔn)“關(guān)于某地區(qū)的城市更新實(shí)施方案的決議”形式，有效處理好創(chuàng)新突破與依法行政的關(guān)系。
三是鼓勵(lì)市場(chǎng)力量參與城市更新實(shí)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化。由于城市更新項(xiàng)目即期資金平衡難，建議支持參與更新的市場(chǎng)主體提高物業(yè)持有比例和期限、以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收入平衡更新改造的投入，同時(shí)也推動(dòng)開發(fā)主體轉(zhuǎn)變?yōu)楦碌貐^(qū)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)商，在更新和運(yùn)營(yíng)過程中不斷響應(yīng)居民和社會(huì)需求， 不斷優(yōu)化服務(wù)、完善功能、改善業(yè)態(tài)、提升活力，與所在社區(qū)、居民形成良性互動(dòng)、共同成長(zhǎng)的有機(jī)整體。
吳晨：打造可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的完整社區(qū)
全國(guó)人大代表，北京市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司總建筑師、總規(guī)劃師，首鋼集團(tuán)總建筑師吳晨認(rèn)為，以完整社區(qū)為代表的城市更新并非傳統(tǒng)意義上的城市開發(fā)，而是在政府補(bǔ)貼與監(jiān)督管控下，企業(yè)兼顧一定社會(huì)使命，從運(yùn)營(yíng)管理著手，通過高質(zhì)量、高效率的資產(chǎn)管理，以滿足人民美好生活需求為核心，從“好房子”到“好街區(qū)”，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)高質(zhì)量的城市更新。
他建議，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立協(xié)同工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金集成。從長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)角度，要進(jìn)一步拓寬社會(huì)資本參與途徑，比如研究出臺(tái)符合老舊小區(qū)改造業(yè)務(wù)的專項(xiàng)稅收政策、降低企業(yè)參與改造的稅收成本，以鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與老舊小區(qū)改造。此外，還應(yīng)完善土地規(guī)劃管理措施，加快出臺(tái)規(guī)劃建設(shè)審批管理的實(shí)施細(xì)則；探索社區(qū)“投建管運(yùn)”一體化模式，促進(jìn)更新項(xiàng)目投入產(chǎn)出平衡等。
張志紅：加強(qiáng)城市更新頂層設(shè)計(jì)和制度保障
全國(guó)政協(xié)委員、廈門市副市長(zhǎng)張志紅認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，近幾年來，包含廈門在內(nèi)的不少城市相繼開展“三舊”改造、舊屋區(qū)改造等以“拆建”為主的工作，積極推動(dòng)一系列以“修補(bǔ)”“提升”為主的城市更新實(shí)踐。在城市更新工作中，各地仍存在各部門工作職責(zé)不清晰、政策標(biāo)準(zhǔn)不完善、以政府投入為主的城市更新模式難以為繼等問題。對(duì)此，她建議要加強(qiáng)城市更新頂層設(shè)計(jì)和制度保障。希望能夠從國(guó)家層面推動(dòng)城市更新的立法。進(jìn)一步完善城市更新相關(guān)的金融、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)等方面的一些政策體系，各個(gè)部門各個(gè)層級(jí)發(fā)揮自己的作用，推動(dòng)城市更新能夠有序去發(fā)展。
陳建飚：規(guī)劃引領(lǐng)創(chuàng)新支撐
全國(guó)政協(xié)委員、廣東省建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司黨委副書記陳建飚在前期認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，向大會(huì)提交了《關(guān)于發(fā)揮規(guī)劃設(shè)計(jì)引領(lǐng)作用 推進(jìn)高質(zhì)量城市更新發(fā)展的提案》。
在提案中，他指出在城市更新過程中，需要從開發(fā)思維向運(yùn)營(yíng)思維轉(zhuǎn)變，處理好居民的切身利益、投資建設(shè)方的經(jīng)濟(jì)利益和政府公共利益之間的關(guān)系，關(guān)鍵是要優(yōu)化工程建設(shè)組織模式，建議推行規(guī)劃設(shè)計(jì)一體化模式，以國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌，整合規(guī)劃、建筑、景觀、交通、市政等全專業(yè)，打破規(guī)劃設(shè)計(jì)各環(huán)節(jié)的分工界限，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃有效銜接，以規(guī)劃設(shè)計(jì)的高協(xié)同性引領(lǐng)高質(zhì)量城市更新，以發(fā)展的視角引領(lǐng)傳統(tǒng)文化、空間功能、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要素，通過“設(shè)計(jì)+科技”融合的方式實(shí)現(xiàn)多維度優(yōu)化和效能提升。
高琳：城市更新應(yīng)保留原有建筑、街巷肌理
全國(guó)政協(xié)委員、重慶市渝中區(qū)副區(qū)長(zhǎng)高琳認(rèn)為，目前在歷史文化街區(qū)保護(hù)工作中還存在以下幾種問題：一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)單一。當(dāng)前歷史文化保護(hù)實(shí)踐主要依托認(rèn)定的歷史建筑和歷史文化街區(qū)，但其認(rèn)定需符合歷史文化街區(qū)劃定的標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致大量有歷史文化價(jià)值的優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、地方城市肌理獨(dú)特的風(fēng)貌片區(qū)沒有認(rèn)定。二是改造成本較高。不論是從空間布局方面、房屋產(chǎn)權(quán)方面，還是建設(shè)強(qiáng)度方面、安全方面來看，更新改造成本都較高，更新工作協(xié)調(diào)難，更新改造后建筑規(guī)模僅有現(xiàn)狀的80%~90%，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)壓力大。三是精細(xì)實(shí)施不足。街區(qū)產(chǎn)權(quán)多元，建設(shè)時(shí)序和實(shí)施主體不易統(tǒng)籌，業(yè)態(tài)規(guī)劃滯后于空間規(guī)劃和保護(hù)規(guī)劃，復(fù)原的小尺度風(fēng)貌物業(yè)支撐功能性業(yè)態(tài)入駐困難。傳統(tǒng)建造工藝失傳、修繕施工人才緊缺，對(duì)歷史沿革、特色價(jià)值等缺乏挖掘提煉，盲目照抄照搬，風(fēng)貌千篇一律。
針對(duì)以上問題，高琳建議，擴(kuò)大保護(hù)認(rèn)定范圍。在當(dāng)前申報(bào)歷史文化街區(qū)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)具有一定歷史文化價(jià)值城市資源的研究認(rèn)定并出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各地方積極申報(bào)劃定傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)，并給予配套支持政策，形成保護(hù)發(fā)展的氛圍，盡可能減少城市更新對(duì)歷史文化資源的破壞，讓這些不可再生的珍貴資源以另一種方式“活在當(dāng)下”。
拓寬渠道加大政策支持力度。指導(dǎo)各地設(shè)立城市更新專項(xiàng)保護(hù)資金，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施完善、房屋修繕等進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，減輕市場(chǎng)參與壓力；對(duì)納入國(guó)家層面劃定傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)的，加大中央專項(xiàng)資金支持力度；鼓勵(lì)各地對(duì)承擔(dān)歷史文化街區(qū)及傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)改造的單位給予補(bǔ)貼政策。
此外，她還建議完善機(jī)制提高精細(xì)建設(shè)水平，照歷史文化街區(qū)模式，出臺(tái)方案、消防等審查標(biāo)準(zhǔn)；研究團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理、投融資等專業(yè)組成，解決業(yè)態(tài)和實(shí)施方案兩層皮問題；科學(xué)確定建設(shè)模式。根據(jù)發(fā)展定位靈活選取政府投資、政府+市場(chǎng)、市場(chǎng)投資等建設(shè)模式；盡量保留原有建筑、街巷肌理、建筑材料，避免“假古董”現(xiàn)象，適當(dāng)增加公共空間。加大保護(hù)工匠工藝技術(shù)傳承支持力度。
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